LA
GOBERNANZA PORTUARIA EN MÉXICO: ¿hacia un análisis exploratorio (1990-2012)?
Por : Juan N.
Ojeda Cárdenas(Universidad del Mar, Campus Puerto Angel)
“Y, dígame, ¿para qué sirve la nave del
Estado, si no están todos a bordo?
Tijan M. Sallch, The State (1996)
Fuente:”Acercar el Estado a la Sociedad”. Banco Mundial.”El Estado en un
mundo de transformación”, 1997, p. 125.
Abstract: This article from the perspective of port
governance, develops the performance of port privatization in México,
considering the load indicators (general and containerized), exports and imports,
cruise ship passengers, investments made and number of companies active in the
maritime port sector. The analysis demonstrates achievements and progress,
though, still, there are ideas unresolved in the field of regional development
and multimodal transport, mainly. In summary, the work becomes pioneered
Mexican literature, since there are few studies that incorporate a governance
approach to issues of ports in Mexico. In summary, this is a pioneering work as
there are few studies that focus on the governance of Mexican ports. To
conclude, there is a profound need to deepen our understanding of the governance
of Mexican ports and to build his work of Luis F. Aguilar (FCE, 2013), whose
work implies that, given the current economic and social factors, this will be
as controversial as the restructuring of the Mexican ports from the public to
the private sphere using the" land lord" model..
Keyword: governance, ports, privatization, transportation,
marine, Mexico.
Clasificación
JEL: F19, F 59, G 18, G 38, L 92 y R 40
Resumen:
Este artículo desde la perspectiva de la gobernanza portuaria, desarrolla los
resultados de la privatización portuaria en México, considerando los
indicadores de carga (general y contenedorizada), exportaciones e
importaciones, pasajeros de cruceros, inversiones realizadas y número de
empresas que actúan en el sector marítimo-portuario. El análisis demuestra los
logros y avances, aunque siguen existiendo asignaturas pendientes en el campo
del desarrollo regional y transporte multimodal, principalmente. En suma, el
trabajo se convierte en pionero en la literatura mexicana, ya que existen pocos
estudios que incorporan el enfoque de la gobernanza al tema de los puertos de
México. No obstante, debe señalarse la necesidad de profundizar en el enfoque
de la gobernanza, siguiendo los trabajos de Luis F. Aguilar (FCE, 2013), lo que
implica trabajar en un futuro en el rol cumplido por los actores económicos y
sociales, en un tema tan controversial como la "reestructuración de los
puertos mexicanos" que de un esquema público pasa a un rol privado,
utilizando el modelo "Land Lord".
Palabras clave: gobernanza,
puertos, privatización, transporte marítimo, México.
Clasificación JEL: F19, F 59, G 18, G 38, L 92 y R 40.
1.
Introducción y criterios generales:
Este artículo complementa otros
trabajos del autor que fueron dedicados al estudio de los puertos de México,
bajo una perspectiva multidisciplinaria. Se consideraron bajo esta óptica el punto de vista de la geografía, del
territorio, desde la economía del transporte, y considerando los aportes en las
ciencias sociales, en donde Wallerstein (2006) y Braudel (1994), utilizan la
categoría de la economía-mundo, considerando que los países no se encuentran
aislados sino más bien integrados, presentándose una dependencia del país
periférico o semiperiférico, que compra
y vende al país centro o desarrollado. Los puertos definidos como nudos o nodos[1]
integrados a la economía mundial generan un "espacio de flujos" y
afectan el territorio. Además, los puertos en estos casos desarrollan sus
hinterland[2] y
foreland y mantienen una zona de influencia en los lugares donde están
instalados, cerca de las costas y a cierta distancia de los centros productores,
tanto de insumos como de bienes terminados.
Estos puntos de vista
mantienen hasta la fecha vigencia, y una actualización del estado del arte en
estos temas, reflejaría nuevas contribuciones en los temas
marítimos-portuarios, que provienen de distintas corrientes, tanto de carácter
neoclásico como estructuralista. Al respecto, se puede citar a: Larry Bukhalter
(1999), F. González Laxe y M. Jesús Freire (2003), Gines de Rus, Javier Campus
y Gustavo Nombela (2003), Jan Hoffmann (enero 1999), Carlos Martner (2008 y
2011), Juan N. Ojeda (mayo 2011), Jean. Paul Rodrigue y otros (2009), Ma. Jesús
Freire y Fernando González Laxe (2007) y Jaime Torres (diciembre 2011), entre
los principales.
La hipótesis demuestra la
necesidad de seguir revalorando los paradigmas
y mejorar los estudios latinoamericanos, que siempre ponen de moda temas como la
privatización y la gobernanza en el campo del transporte marítimo y de los
puertos. En la actualidad los temas de comercio internacional y del transporte
marítimo pasan por reflexionar sobre el cambio climático, con la eventual
apertura de rutas por el Norte del Ártico y la presencia de la crisis económica
que en el largo plazo nos llevaría a un aumento del comercio de proximidad y de
los intercambios norte-sur (Jan Hoffman y José María Rubiato, abril 2012:2-14).
En el tema de la gobernanza
en general en México se encuentran algunos estudios importantes, destacando
trabajos como los de Luis F. Aguilar Villanueva, con la publicación titulada:”Gobernanza
y Gestión Pública (FCE, 2013)”; Jaime Espejel, 2013; María Victoria Flores, 2012;
Guy Hermet, 2008; Daniela Jorquera, 2011; Irma Méndez de Hoyos, 2012; Marcela
López, Ana Mungaray y otros (febrero 2013).
En el campo de la gobernanza
portuaria destaca el libro de Jaime Torres (diciembre del 2011) y el artículo
publicado por él mismo en el 2013 (Ver: Fernando González Laxe y Juan N. Ojeda
Cárdenas, 2013:93-113). Existe también una tesis elaborada en el CIDE (Centro de Investigación
y Docencia Económica) de México, de Alex Casarrubias titulada: “La gestación de
la privatización portuaria en México, durante 1993-1995: el caso de Manzanillo,
Colima (julio de 1995), que estudia el marco legal y la esfera de regulación
tomando en cuenta a los actores del proceso dentro de los que considera a los
empresarios, a los sindicatos, a la burocracia y considera también el rol de la
inversión extranjera. Por último, en esta revisión del estado de la cuestión
destaca el artículo de Francisco Javier Rosas Ferrusca, Juan Roberto
Calderón-Maya y Héctor Campos-Alanis con el trabajo: “Elementos conceptuales
para el análisis de la gobernanza territorial (Quivera. UAEM, Vol.14, Núm.
2012-2, julio-diciembre de 2012:113-136).
Considerando a otros países,
debe reconocerse las contribuciones de Edgar Varela, Ángela Martínez y otro, titulado:
“Gobernanza y redes de política en el distrito portuario, industrial y
biodiverso de Buenaventura, Colombia” (Medellín, julio 2013; 205-227); también
de Guilherme Bergmann Borges Vieira, Francisco José Klieman Neto y Arturo
Monfort Mulinas titulado: “Gobernanza en cadenas logístico-portuarias de
contenedores: proposición de un modelo conceptual” (Espacios, Vol.34 (5), 2013);
y el de Fernando González Laxe titulado: “Gobernanza Portuaria: principales
trayectorias”, publicado en la revista de Economía Mundial en Madrid (Número
18, 2008), entre los principales.
Con distinto nombre se puede
encontrar una serie de políticas bajo la perspectiva, de la "gestión
portuaria", el "buen gobierno", o de "las políticas
portuarias" (como el trabajo de Octavio Doerr de la CEPAL, diciembre 2011)
y la "privatización de los puertos". Todas son políticas aplicadas en
nuestros países desde 1980 y que cambiaron el panorama económico y social, organizando
de otra manera los servicios públicos, bajo una visión privada y para beneficio
de los consumidores, que demandaban buenos servicios. En este caso estas
políticas fueron el medio para un fin.
La meta final fue lograr que
los puertos latinoamericanos alcanzaran competitividad, fueran centros de
negocios eficientes y facilitaran el traslado de los bienes y productos en el
comercio exterior que demandaban los países desarrollados. El modelo neoliberal
para funcionar, como diría Paul Krugman, (Masahisa Fujita, Paul Krugman y
Anthony J. Venables, septiembre 2000:303) necesitaba un "transporte sin
costuras" y por tanto las fronteras y las aduanas marítimas y terrestres
debían apuntar a dicho objetivo.
Si hacemos historia, en
Latinoamérica, los puertos se comportaban como empresas públicas con muchos
vicios; sindicatos que encarecían el traslado de los bienes por los puertos,
improductividad y demora en el movimiento de los bienes, dificultades
financieras y corrupción (ver entre otros: Larry Burkhalter, diciembre de 1999;
Germán Alarco y Patricia Del Hierro, primer semestre de 1996; Carlos Martner,
2004, 2008, y 2011; Jaime Torres, 2013:95-113; Carlos Martner y Otros,
2013:35-71; CEPAL, 1992; Juan N. Ojeda, 2011., entre los principales).
Para muestra basta conocer
los ejemplos de Veracruz en México, el comportamiento de los puertos argentinos
y las dificultades que ha tenido el puerto del Callao en el Perú, para lograr
superar estos vicios estructurales que conspiraban contra el nuevo modelo, que
tenía en la apertura comercial (reducción de aranceles de importación) uno de
los puntos centrales del nuevo paradigma[3].
Por eso, cuando se publicó
"El Estado en un Mundo de Transformación" del Banco Mundial en mayo
de 1997 (ver recuadro No. 1 adjunto), quedó como idea fuerza la consideración
de que: "un buen gobierno es una necesidad vital, no un lujo". Esto
mismo implicaba que: "sin un Estado eficaz, es imposible alcanzar un
desarrollo sostenible, ni en el plano económico ni en el social".
|
Recuadro No 1: Banco Mundial: El Estado
en un Mundo en Transformación
"Las miradas del Mundo entero están vueltas hacía el
estado. Los trascendentales acontecimientos registrados en la economía
mundial nos han obligado a replantearnos algunos interrogantes fundamentales:
cuál debe ser el papel del estado, qué es lo que puede y lo que no puede
hacer, cómo debe hacerlo".
"Los últimos cincuenta años han demostrado claramente tanto
las ventajas como las limitaciones de la acción estatal, en particular en lo
que se refiere a la promoción del desarrollo". Los gobiernos han ayudado
a introducir sustanciales mejoras en la educación y la salud y a reducir la
desigualdad social. Pero la intervención gubernamental también ha tenido
consecuencias lamentables. E incluso en los casos en que la actuación
anterior del estado ha sido positiva, muchos temen que no pueda adaptarse a
las exigencias de una economía mundial en proceso de globalización".
Fuente: Banco Mundial." El Estado en un mundo en
transformación. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, Washington, D. C.,
1997. Primera edición, agosto de 1997, p .1.
|
En resumen, el segmento de
investigación abonaría a detectar los
problemas derivados del manejo de los puertos, ya en una consideración del que
el Estado no hace, sino deja que los privados realicen los negocios. La función
del Estado en este caso sería de formulación, seguimiento, evaluación y de
regulación. El Estado "ya no rema" sino "vigila" y trata de
que los servicios que se realizan sean de calidad y comparativamente con ahorros para los empresarios, dueños de los
negocios.
La idea de esta propuesta,
es que el estudio de la gobernanza
aplicada a las políticas portuarias y al transporte, no pueden olvidar que el
transporte se pavimenta con ciencia (Randolph Hall, OR-Ms. Today. Volume 27. Number
4, august 2000), y los enfoques neoliberales predominantes, estudian
parcialmente el problema y la complejidad del mismo. El transporte esconde entonces actores nacionales e
internacionales, empresas, organizaciones e instituciones, a través de redes de
intereses marítimos, instituciones especializadas de Naciones Unidas y que
mantienen vigencia como la CONVEMAR (Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar). A esto se suma, un conjunto de instituciones de Gobierno,
dependientes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que también se
relacionan con los puertos y las Administraciones Portuarias Integrales (APIS)
de México. Dentro de los agentes privados cumple un rol destacado la CAMEINTRAN (Cámara Mexicana de la
Industria del Transporte Marítimo), que vigila los intereses de los privados
que tienen inversiones en la industria del transporte marítimo y que mantienen
un representante del gremio, en la mayoría de reuniones y acuerdos de interés
para esta industria. Tanto la misión como la visión de la CAMEINTRAN apunta a:
"proteger y fomentar el desarrollo de la Marina Mercante y la Industria
del Transporte Marítimo". Su visión es más clara cuando dice: "somos
el interlocutor indiscutible que representa a los integrantes de la industria
ante los actores públicos, privados y sociales con los que interactúa".
Por tanto, las políticas
nacionales que se dieron para privatizar
y reestructurar los puertos, lograron cambios al interior de los mismos y en
sus hinterland, pero poco pudieron hacer para modificar las políticas de las
navieras, armadoras y empresas del transporte marítimo mundial, que tocan los
puertos de los países periféricos y en desarrollo, por cargas como materias
primas y petróleo; siempre y cuando los puertos en referencia tengan
competitividad, bajas tarifas y se vuelvan nodos expeditos para su transporte
de mercancías, bajo los criterios de "puerta a puerta", como
paradigma del transporte mundial (ver: Jan Hoffmann, Mimeo, 28 de enero de
1999; Jan Hoffmann, agosto de 2004; Revista UNCTAD, 2008:35-65; 2007:81-97;
2006:78-85, entre otros).
El artículo en un primer
orden, definirá los criterios de la gobernanza, considerando el estado del arte
y la bibliografía al respecto. En un segundo momento, estudiará las políticas
portuarias, presentando un diagnóstico apretado del subsector. Se trata de
distinguir el estado de situación antes
de la privatización portuaria, y luego los cambios y problemas que se presentan
luego de la aplicación de la Ley de Puertos, conociendo la evolución de las Administración
Portuarias Integrales (APIS), que se convierten en empresas autosuficientes y
son casos de éxitos por la carga general y contenedorizada que manejan. Por
ello, luego del diagnóstico se presenta, siguiendo otros estudios como los de
Torres (2013), los resultados de esta misma gobernanza portuaria a través de
indicadores de carga, de inversiones y los resultados que tuvieron las APIS en
el campo de los cruceros. Es decisivo el rol que tuvo el sector privado que
invirtió en los puertos, hizo negocios y logró que los puertos registraran indicadores
importantes de comparación. Especialmente de estos avances destacan los puertos
de Manzanillo, Veracruz y últimamente Lázaro Cárdenas, que según las
autoridades federales aspira ser el primer puerto de Latinoamérica. Este avance
debe también compararse con otras propuestas que afirman que los puertos no han
alcanzado un desarrollo portuario, que hay poco impacto regional y que se
presentan problemas y cuellos de botella, ligados al transporte multimodal, que
se convierte en la asignatura pendiente, para hablar del "renacimiento
portuario" mexicano, término utilizado por Fernando González Laxe en
España, para ejemplificar lo que viene sucediendo en los puertos de España, a
la luz de las nuevas normas vigentes aprobadas en agosto del 2010.
Cabe advertir que en el
punto 3 de este artículo se revisan brevemente los aspectos relativos al
subsector portuario, y que aparecen en el Plan Nacional de Desarrollo del nuevo
Gobierno de México (2013-2018), considerando el diagnóstico realizado y registrando
el rol de los actores públicos y privados, tanto nacionales como
internacionales, que tienen que ver con el tema. Implícitamente el estado de
situación marítimo-portuario esconde los problemas, tensiones, opiniones y
actores que se vinculan al tema de los puertos, pensando en estos como claves
de toda la cadena logística de negocios internacionales.
Finalmente, debe adelantarse
que en los esquemas de privatización o reestructuración portuaria aplicada en
México, por el Gobierno del Presidente Salinas (1988-1994) se consideró el
modelo de las APIS, que siguiendo el modelo land-lord, sigue siendo vigente en
la actualidad (ver cuadro No. 1).
Cuadro No. 1: Los
sectores público y privado en los modelos de gobierno portuario
|
Tipo
|
Infraestructuras
|
Superestructuras
|
Trabajo
|
Otras funciones
|
|
Puerto público
|
Público
|
Público
|
Público
|
Mayoría público
|
|
Tool port
|
Público
|
Público
|
Privado
|
Público y
privado
|
|
Land lord
|
Público
|
Privado
|
Privado
|
Público y privado
|
|
Puerto privado
|
Privado
|
Privado
|
Privado
|
Mayoría privada
|
Fuente: Enrico
Musso y Otros. “Modelos de Gestión
Portuaria”. PEE, Madrid, abril 2012, 118.
2. Aspectos
teóricos para entender la gobernanza:
Todos los ciudadanos de una
nación, independientemente de enfoques, ideologías y modelos, están interesados
en saber cómo se maneja un país, dándole peso al gobierno, a los actores que
contribuyen a la política económica y social, y a los actores internacionales (empresas
multinacionales, por ejemplo), que también afectan las trayectorias de
crecimiento y de desarrollo de las naciones.
Este análisis se convierte
en un tema clave para las estructuras económicas de los países, ya que desde
1980 con las políticas de globalización y apertura comercial, la mayoría de las
naciones de la periferia o en desarrollo, se vieron afectados con acciones,
medidas y propuestas que vienen de los países desarrollados o países centros.
Estos efectos impactaron en el comercio internacional, en las exportaciones y
en las importaciones, en los niveles de vida y en los modelos de
industrialización que se dieron en la etapa de sustitución de importaciones,
con economías pensadas hacía adentro (Daniel Díaz y P. Garnica, Mimeo, 2009)
(ver gráfico No 1).
Gráfico No
1: red carretera y modelos de desarrollo
Fuente: Daniel Díaz y Paul
Garnica."México: carreteras y desarrollo". Mimeo, p.37.
Aquí se da una polémica
interesante entre el “modelo hacía adentro” y el “modelo hacía fuera”, ya que
el modelo macroeconómico va de la mano con la política de transporte que en la
primera época de 1950 hasta 1970 buscó la industrialización (desarrollando
empresas nativas y pensando en el mercado interno, principalmente) y luego
desde 1980 hasta el 2000 se caracteriza por la aplicación de un modelo de economía
abierta, que liberó las fronteras y redujo los aranceles, logrando que los
puertos apuntaran a los mercados externos. En esta segunda época es que se
privatizan los puertos, de acuerdo a la política instrumentada por Carlos
Salinas, ya anunciada en los párrafos anteriores.
Otro ejemplo interesante y
paradigmático lo da China, país que por muchos siglos estuvo encerrado y
después de Mao Tsé-Tung en 1976 se abrió hacía afuera, siendo ahora la economía
más importante del mundo y el verdadero motor de la economía mundial en la
primera y segunda década del Siglo XXI (Eduardo Olier, 2012:140-145). El
crecimiento es tan alto de 10% cada año, que se considera que en el 2050 del
Siglo XXI será la primera economía del mundo, superando a Estados Unidos (ver:
Rodolfo Sabonge, ACP, junio, 2006 a partir del Global Insight World Service).
El paradigma de la
globalización implementado a comienzos de la década de los ochenta del Siglo
pasado, y acelerado en los noventa del mismo siglo, afecta a todos los estados,
a todas las políticas y por supuesto, "al buen gobierno” y a la
gobernanza, que es propósito de estudio en este trabajo.
La primera dificultad de
este análisis es el familiarizarse con el término "gobernanza”, que se
convierte desde 1990 en un nuevo paradigma vinculado con el Estado, y con los
actores públicos y privados que concurren en torno a él.
“Gobernanza” en términos
sencillos en un “buen gobierno”, entendido como tal la acción del Estado,
acotada al rol que cumple la empresa privada nacional e internacional, y
también la importancia que cumplen los organismos no gubernamentales de
desarrollo, que también participan en un gobierno de calidad, que busca
eficiencia y considera como clave “actuar para todos”. Para la gobernanza es
necesario tomar en cuenta el rol que cumplen los organismos internacionales y
considera el cumplimiento de leyes globales como los firmados en relación con
el derecho del mar y las normas internacionales, vinculadas con los temas
claves de relaciones internacionales y de comercio, como el NAFTA (North
American Free Trade Agreement), o TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América
del Norte).
Como lo planteó Luis Aguilar
(2010:28-29): “a pesar de su carácter arcaico o su aire de neologismo raro, se
acuñó el término Gobernanza al final del siglo pasado para denotar el conjunto
de las actividades que se llevan a cabo a fin de dirigir la sociedad, que
implica la acción del gobierno pero no se reduce solo a ella, sino que incluye
además la acción de los actores económicos y sociales”.
Gobernanza de acuerdo a este
mismo autor: “es un enfoque-concepto postgubernamental de gobernar”.
De acuerdo a la Real
Academia Española, Gobernanza dice este mismo trabajo se define como: “el arte
o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo
económico y social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio
entre el estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. De lo que se
infiere que tal desarrollo ya no es posible solo mediante la acción del
gobierno, sino mediante el equilibrio entre los tres grandes recursos
colectivos de toda sociedad, el poder del estado, la productividad de los
mercados y las solidaridades sociales”.
Autores como Irma Méndez
(2012:67) considera que Gobernanza es un concepto sombrilla:
"De las teorías de la
gobernanza parece claro que no existe consenso respecto de su definición".
"Según algunos se ha convertido en un concepto "sombrilla" que
incluye una variedad de fenómenos". "En la bibliografía existentes ya
se encuentran algunos recuentos de las diversas definiciones del concepto de
gobernanza". Como dice Irma Méndez: "Rhodes habla de que existen al
menos siete definiciones del término, esto es, gobernanza, como gobierno
corporativo, como nueva administración pública, como buen gobierno, como
interdependencia internacional, como sistema
sociocibernético, como nueva política económica y como redes"(Irma Méndez,
Ibíd.).
De esa manera, la
gobernanza, en el caso de la economía y particularizando en el sector
marítimo-portuario, debe tomar en cuenta la actividad central que cumple la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes y la Coordinación General de Marina Mercante y Puertos. Esta
última, reglamenta las leyes vinculadas
al sector y se expresan a través de la Ley general de Puertos de 1993 y el
Reglamento de Puertos aprobada en 1994. Se deben considerar asimismo, dentro
del campo del comercio internacional, a los actores que participan en esta
dinámica de exportaciones e importaciones y tomar en cuenta también los
tratados comerciales que ha firmado
México (TLCAN o NAFTA, por ejemplo), y debe priorizarse el rol del sector
social, vinculado al trabajo de los puertos y que se conformaban por trabajadores organizados,
mediante sindicatos, estos antiguamente
tenía muchas prebendas y ahora reciben premios, de acuerdo a su productividad (ver:
Cuadernos de la CEPAL, No 68, 1992 y CEPAL, No 77, 1996).
Es decir, en un primer
acercamiento a los procesos de gobernanza en México, debemos considerar que los
procesos de privatización realizados en sectores como banca, empresas públicas,
puertos, carreteras, teléfonos y otros servicios públicos, suponen un nuevo
proceso de intervención del Estado en la economía, que reduce su participación
y que mediante el modelo de concesión se otorga la capacidad para que el sector
privado se encargue de ofrecer dichos servicios.
Un balance de las
privatizaciones en el sector de infraestructura de América Latina, realizado
por Luis A. Andrés, Makthar Diop y José Luis Guasch, para la revista
“Nueva Sociedad” en enero-febrero del
2007 demuestra resultados positivos, ya que el sector privado consiguió mejoras
en la productividad, en la calidad y la cobertura del servicio (Nueva Sociedad,
enero-febrero 2007:113). Sin embargo, la percepción social es negativa, lo que
se explica por las falencias en la implementación de las privatizaciones, que
incluyen falta de transparencia, carencia de programas sociales para los
afectados y frecuentes renegociaciones (Ibíd.).
En general las acciones de
gobernanza consideran que los procesos aumentan la eficiencia, la gestión y la
productividad, cuando los bienes y servicios son producidos por las empresas
privadas. Esconden una filosofía distinta que parte del Banco Mundial cuando en
1997 habló de un Estado en un mundo de
transformación, aspecto ya señalado anteriormente.
3. La gobernanza en los puertos de
México: el diagnóstico
a. El diagnóstico y planes de
Gobierno
Las políticas portuarias,
también consideradas como gobernanza o de nueva gestión pública portuaria, son
sin duda claves para entender la nueva dinámica de los puertos, que con la
apertura comercial reducen aranceles y facilitan la entrada y salida de
productos exportados e importados.
Al respecto, el análisis de
Jaime Torres, de la Universidad del Istmo (J. Torres, 2013:95-113), confirma
estas apreciaciones críticas sobre los puertos mexicanos y expuestos también
por la SCT. Al respecto, este autor en su análisis realizado a comienzos de la
década de los noventa, detectaba los siguientes problemas: "la calidad y
productividad de los servicios eran inferiores a los estándares
internacionales, la construcción y administración de los puertos correspondía
exclusivamente al gobierno federal, y la prestación de los servicios estaba
monopolizada por empresas paraestatales, las inversiones públicas resultaban
insuficientes y dispersas, lo que provocaba rezagos en equipamiento e
instalaciones, las inversiones privadas eran prácticamente inexistentes, debían otorgarse subsidios importantes para
la operación y desarrollo de los puertos, la capacidad instalada en algunos
puertos se hallaba subutilizada, al tiempo que otros estaban cercanos a la
saturación, los precios y tarifas se fijaban centralmente y de manera uniforme
para todos los puertos, como consecuencia de estas deficiencias, el dinamismo
de la actividad portuaria era reducido".
Por todos esos
problemas, el 19 de julio de 1993 se emite la Ley de puertos, cuyo reglamento
se dicta el 21 de Noviembre de 1994. En el primer año se crean las
Administraciones Portuarias Integrales (APIS) que tendrían la función de organizar,
administrar y operar los principales puertos del país.
Como resultado de las
políticas portuarias que significó la creación de las APIS se presenta un
cambio estructural en el comportamiento económico y comercial de estas
empresas.
En un diagnóstico de
carácter gubernamental se registraba un elevado dinamismo de la actividad
portuaria en el período 1995-2000, sustentada en que: "entre 1995 y
2000, la carga total creció a un ritmo
equivalente a casi tres veces, más que el registrado entre 1990 y 1995" y
que en contenedores: "la forma más moderna de transportar mercancías, el crecimiento fue espectacular, pues
sobrepasó el millón 285 mil teus (contenedores de 20 pies) (SCT, 2000)"[4].
Por su parte el Plan
Nacional de Desarrollo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (2001-2006), consideraba como una línea
estratégica: transformar a las APIS, de entidades administradoras de
infraestructuras, a centros de negocios
que incorporen las mejores prácticas del mercado y vean al transporte y la
distribución como parte del sistema total de producción.[5]
Ya en esas fechas
existían distintas visiones respecto a la privatización portuaria mexicana, que
descubría algunos problemas, insuficiencias y desafíos. En otras palabras, los
técnicos, consultores e investigadores y empresarios realizaban evaluaciones
del proceso y sugerían cambios y avances para mejorar las políticas.
Por ejemplo, en
octubre del 2003 Germán Alarco, en una exposición realizada en la Universidad
Panamericana, de la Ciudad de México, detectaba algunos problemas en la
privatización de puertos de México como que:
-la actividad
portuaria de México no correspondía aún al nivel del desarrollo del país
-en solo seis puertos
de altura se utilizaba más de 40% de su capacidad instalada
-dispersión de
inversiones e insuficiencia en la disponibilidad de recursos
-faltaban recursos
para conservar apropiadamente muelles, vialidades, profundidades de dragado,
acceso, obras de protección, entre otros
-Se carecía de una
estructura moderna y eficiente de enlace terrestre entre los puertos y los
centros de producción y consumo
-existían serios
problemas de contaminación ambiental en algunos puertos
-una administración
excesivamente centralizada,
-baja participación
del capital privado,
-una prestación
monopólica de los servicios por parte del Gobierno Federal y rigideces
laborales que generan altas barreras a la entrada,
-escasa coordinación
entre las diferentes instancias de autoridad en los puertos, y
-un esquema
financiero globalizado que impide evaluar resultados por puerto.
En una distinta
evaluación macroeconómica y sectorial, C. Martner y A. Moreno, 2004 encontraron
en un reporte: “un acelerado crecimiento de los flujos de carga, una
concentración portuaria con "puertos ganadores" y una dinámica
importante de las inversiones privadas
en los puertos mexicanos, además de otras acciones y problemas detallados en
dicho documento y vinculados a la segunda maniobra en las aduanas, que
retardaba el movimiento final de las mercancías y encarecía finalmente la
llegada de las mercancía bajo las consideraciones de "puerta a
puerta" y no de "puerto a puerto" (Ver también: C. Martner, 2008:142
y 176).
Es decir, el tema ya
no era solo la problemática portuaria, sino cómo esta se ligaba a las otras
modalidades del transporte, considerando lo clave que es el transporte
carretero que va a Estados Unidos por este modo de transporte y a través de
corredores del transporte que apuntan hacia el Norte.
Como respuesta a los
distintos cuellos de botella, luego de la privatización portuaria, en el
Gobierno de Presidente F. Calderón se estableció un Programa Sectorial de
Comunicaciones y Transportes (2007-2012) que consideró la problemática y los
temas prioritarios del 2007-2012, respondiendo de esta manera a la demanda de
cambios y mejoras de los actores no públicos, que están ligados al transporte
marítimo y portuario. Ver cuadro No. 2 expuesto a continuación:
Cuadro Nº 2: Programa
Sectorial de Comunicaciones y Transportes (2007-2012)
|
V. Sistema Marítimo Portuario
|
Problemática
|
Temas prioritarios (2007-2012)
|
|
|
-fuerte competencia internacional
-falta de capacidad instalada de algunos
puertos
-demanda de nuevas infraestructuras para la
carga contenerizada
-necesidad de nuevos esquemas de
financiamiento público y privado
-elevados costos de transportes y baja
productividad de los servicios marítimos portuarios
-falta de conexiones intermodales
-Marina Mercante Nacional poco desarrollada
-implementación incipiente de los
administradores costeros integrales sustentables
-necesidad de incrementar el número de
terminales especializadas para cruceros.
|
-nuevos puertos estratégicos
-modernización de los nuevos puertos
comerciales
-competitividad portuaria
-nuevas bases de regulación tarifaria y de
precios
-actualización del marco normativo
-desarrollo de conexiones intermodales
-participación nacional en el tráfico de
cabotaje
-construcción naval
-sistema de capitanías de puertos
-sistema de educación náutica
-seguridad marítima o portuaria y
sustentabilidad ambiental
|
Fuente: Gobierno Federal.SCT. “Programa Sectorial
de Comunicaciones y Transportes” (2007-2012).
El programa entonces
amplia su mirada a la consideración del transporte multimodal, incluyendo
también los problemas de los subsectores: carretero, de autotransporte federal,
del sistema ferroviario nacional, del tema aeroportuario nacional; y además del
transporte multimodal (Ver: Margarita Piñón, 2013, 149 p).
Esquemáticamente en
el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, del nuevo Gobierno de Enrique Peña
Nieto, se parte de reconocer lo ya visto al indicar que: "a lo largo de
11,500 Km de costas, México cuenta con 117 puertos y terminales habilitadas".
"No obstante, el 67% del movimiento de carga está concentrado en 16
puertos comerciales, de los cuales los más importantes, Manzanillo, Lázaro
Cárdenas, Altamira y Veracruz, operan el 96% de la carga contenedorizada".
El Plan también
establece desafíos al afirmar:
"actualmente, entre los principales retos que enfrenta el sector se
encuentran los siguientes: i) la liberación de vías es un obstáculo para
concluir con rapidez los proyectos estratégicos, ii) la falta de coordinación
entre operadores ferroviarios genera ineficiencias, iii) el estado físico de
las vías y la falta de doble vías en sitios estratégicos, entre otros factores,
limita la velocidad del sistema ferroviario, iv) muchas de las ciudades del
país no cuentan con sistemas de transporte urbano masivo de calidad, v) la
capacidad para atender buques de gran calado en diversas terminales portuarias
es insuficiente y limita las oportunidades de crecimiento de la demanda, la
competitividad y la diversificación del comercio exterior, vi) existe una gran
disparidad en el uso de los aeropuertos, pues muchos de éstos son
subutilizados, mientras que algunos se encuentran saturados, vii) la falta de
infraestructura aeroportuaria adecuada en el centro del país limita la
capacidad de México para establecerse como el principal centro de conexión de
pasajeros y carga de Latinoamérica, y
viii) la falta de una visión logística integral no permite conectar los
nodos productivos, de consumo y distribución en México (Plan Nacional de
Desarrollo, 2013-2018:81)".
Bajo las nuevas
consideraciones del Plan y considerando la literatura actual (Papeles de
Economía Española, 2012:73) se recomienda trabajar en México por un "renacimiento portuario", lo que
exige una Nueva Ley de Puertos y la superación de la crítica de que
"México está de espaldas al Mar". Dentro de los primeros pasos para
un nuevo gobierno se recomienda seguir considerando el modelo del caso español,
que llevaría a modificar y, aprobar una nueva Ley de Puertos en México. España
aprobó en agosto del 2010 una nueva ley (Ley 33/2010 del 2010). Este nuevo
marco legal español es una propuesta avanzada que trata de superar algunos cuellos de
botella visto en la experiencia de España y que puede servir para aumentar la
competitividad y resultados de los puertos mexicanos, que efectivamente han mejorado con los esquemas
land lord aplicados.
Debe recordarse que
el esquema portuario de México y la creación de las APIS, correspondieron a una
etapa de política pública que tomó en
cuenta los modelos más avanzados, que existían en ese entonces, que eran los de
Chile, los de Inglaterra y los de España. Por consideraciones de derecho
marítimo y por las semejanzas y diferencias con el modelo de España, en 1993 se
crearon las APIS, siguiendo la propuesta española. El esquema como se ha visto
anteriormente funcionó y las APIS en general tienen estabilidad económica y
financiera y se registra un aumento de carga general y contenedorizada que
explica los logros de este esquema de gestión.
La promulgación de la
nueva Ley de Puertos Española en el 2010, mejora los esquemas aplicados en el
pasado siglo y busca adaptarse a los cambios y transformaciones mundiales en el campo marítimo-portuario de
Europa. Bajo estas consideraciones a continuación se señalan las principales
recomendaciones que Fernando González Laxe, Presidente de los Puertos de España, consideró que bien se podían aplicar a la
realidad española. Estas recomendaciones bien se pueden extrapolar hacia México,
recordando el decálogo propuesto (Fernando González Laxe, 2012:74-75):
a) mayor libertad
tarifaria
b) estricto control
económico financiero (2.5% de rentabilidad anual)
c) conseguir puertos
más atractivos para la iniciativa privada
d) garantizar
condiciones de competencia
e) puertos más
competitivos en la economía global
f) calidad y
eficiencia, como claves del futuro
g) puertos más
comprometidos con el entorno social y económico
h) mayor autonomía de
gestión
i) mayor integración
de los puertos en el sistema de transporte, y
j) una apuesta por la
sostenibilidad, con memorias de sostenibilidad del sistema portuario (ver: M.
Fernández, F. Martin y O. Serrano, 2013:272-288).
Esta fase corresponde
entonces a un nuevo estadio en la política marítima portuaria, y de gobernanza,
en relación al sector que se ha desarrollado, y que en esta fase debe
perfeccionar sus esquemas, mejorar su conectividad y pensar en cómo los puertos
se insertan al desarrollo y a facilitar el comercio internacional, en una
competencia que es global y en donde los agentes internacionales tiene un gran
peso en la toma de decisiones para usar este o aquel puerto. Tanto los agentes
internos como externos, entran en la toma de decisiones de un Gobierno Federal que debe manejar múltiples
variables en la toma de decisiones y en las políticas del transporte de México,
que como ya se anunció, se pavimenta con ciencia.
Por último, esta
gobernanza portuaria ligada al desarrollo exige desarrollar los clúster
portuarios, siguiendo el modelo noruego,
en donde el 0.1% de la población mundial, representa el 1% de la economía
mundial y es el responsable del 10% del transporte marítimo mundial (Adolfo
Chiri, 2011:38). Al respecto, este autor manifiesta: "se pueden encontrar clúster
en todo el mundo, desde los más sofisticados como el marítimo de Noruega, el
financiero de Londres, el de flores de Holanda, hasta los menos sofisticados
como los clústeres de textiles y prendas de vestir de Gamarra en Perú, el de
salmón de Chile, o el de flores de Ecuador, entre otros" (Ibíd.).
b. Indicadores y resultados de las políticas
portuarias:
Una evaluación de políticas
portuarias demostrará con resultados, los logros marítimo-portuarios
conseguidos que efectivamente reflejan los avances, en este tan importante
subsector, ligado al comercio internacional, no solo de carga sino también en
el traslado de pasajeros.
En este caso un primer
indicador a utilizar, y de común uso en
los especialistas, es cómo ha aumentado la carga. Los datos de carga general y
carga contenerizada (medida en teus), demuestran que al 2012 los resultados de
la privatización o reestructuración portuaria mexicana han sido positivos y
altamente satisfactorios. El cuadro No.
3 adjunto, registra que en el período de
1990 al 2012 la carga general que se movilizó por todos los puertos de México
creció 2.4% muy similarmente al crecimiento de la economía general.
Cuadro Nº 3: Tasas
de crecimiento del movimiento portuario total en México en porcentajes
(1990-2012)
|
Año
|
Tasa de crecimiento
|
carga total (en millones de toneladas)
|
|
1990
|
-
|
169,1
|
|
1991
|
3,1
|
174,3
|
|
1992
|
4,3
|
181,8
|
|
1993
|
0,9
|
183,4
|
|
1994
|
1,1
|
185,4
|
|
1995
|
0,6
|
186,6
|
|
1996
|
11,8
|
208,6
|
|
1997
|
5,4
|
219,8
|
|
1998
|
8,0
|
257,4
|
|
1999
|
(2,5)
|
231,4
|
|
2000
|
5,5
|
244,2
|
|
2001
|
0,0
|
244,4
|
|
2002
|
3,5
|
253
|
|
2003
|
4,6
|
264,7
|
|
2004
|
0,5
|
266
|
|
2005
|
6,6
|
283,6
|
|
2006
|
1,3
|
287,4
|
|
2007
|
(5,0)
|
272,9
|
|
2008
|
(2,8)
|
265,2
|
|
2009
|
(10,7)
|
241,9
|
|
2010
|
12,8
|
272,8
|
|
2011
|
3,7
|
282,9
|
|
2012
|
(0,3)
|
282,1
|
|
1990/2012
|
2,4
|
-
|
Nota: De acuerdo a las
cifras actualizadas debe señalarse que en los años 2009 y 2010 se movilizaron
en los puertos de México: 241.9 y 272.0
millones de toneladas respectivamente (ver: SCT. "Informe Estadístico Mensual:
movimiento de carga, buques y pasajeros, enero- diciembre, 2009-2010").
Fuente: Los puertos
mexicanos en cifras, (1994-2000), (1992-1998),
(1991-1997) y (1990-1996), SCT,
Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, 1999, 1998, 1997, respectivamente.
Se han actualizado las cifras con la revisión del Anuario Estadístico de los
Puertos de México, 2002, 2003 y 2004, 2005 al 2012, SCT.
Si bien esta tasa es baja y
muy cercana al crecimiento poblacional, hay que señalar que una explicación
plausible de este comportamiento se debe al peso que alcanza el movimiento
petrolero, que sigue siendo significativo, representando el último año el 45.4%
de toda la exportación registrada por México y movida por el medio marítimo. En
esta dinámica sigue siendo importante la exportación de granel mineral que de
representar el 18% de todo lo exportado por la vía marítima, tiene en el año
2012 una importancia de 25% del total.
Respecto a la forma más
moderna de cómo se organiza el comercio internacional, este se realiza
movilizando las mercancías a través de contenedores, que se constituye en el
invento más importante del comercio internacional, ya que permite movilizar la
carga sin rupturas y facilita el transporte multimodal a través de camiones,
ferrocarriles, aviones o barcos.
Los datos de carga contenedorizada
movilizada desde 1982 hasta el 2012 inclusive,
registran una tasa de crecimiento de 15.1%, que sin duda representa un
crecimiento exponencial de la carga contenedorizada en donde Manzanillo, por
ejemplo, en el 2012, ya se acerca al manejo de dos millones de teus. La
espectacularidad de las cifras aparece representada en el gráfico No. 2 adjunto.
Gráfico No 2: carga
contenedorizada de México (1982-2012)
Esta gráfica demuestra que
el comercio internacional en contenedores pasa
de 104,429 teus en 1982 a ser 4´810,170 teus en el 2012. Estos datos asimismo
refuerzan la afirmación de que efectivamente con la política de
reestructuración de los puertos se ha dinamizado el comercio contenedorizado,
principalmente de productos industriales e insumos, que vende México y que van
de la mano con los cambios de la estructura productiva que tiene el país y que se caracterizan por dar un mayor valor
agregado a los productos industriales que fabrica y que se comercializan principalmente
a Estados Unidos. La representatividad de la carga contenedorizada está
aumentado de tal forma que en el año 2004 representaba el 5.5% del total que se
moviliza por los puertos, y en el año 2012 este tipo de carga alcanza el 14%.
En conclusión, un efecto importante que se tiene con la privatización de los puertos es la movilización de carga
contenedorizada, como grado de modernidad. Según la Gerencia de Operaciones de
la API de Manzanillo, para el año 2003 el 54.51% de la carga del puerto es
contenerizada.
Otros puertos ganadores en
el manejo de este tipo de carga, son los puertos de Lázaro Cárdenas, Altamira y
Veracruz. Incluyendo a Manzanillo estos cuatro puertos representan el 94.0% de
toda la carga contenedorizada movida por los puertos del país. Es decir, se
aprecia un fenómeno de concentración (en solo cuatro empresas, C4) típico de
los puertos del mundo desarrollado.
Este fenómeno de
concentración también se da en Estados Unidos. En palabras de Larry Burkhalter
(CEPAL, 1999:61): "por lo general las actividades económicas se consolidan
para crear una unidad operacional más grande y más eficaz en relación con los
costos, que las coloque en una situación más competitiva, ofrezca una gama más
amplia de bienes y servicios o reúna factores de producción complementarios.
Por ejemplo, en 1997, diez puertos en los Estados Unidos de América manejaban
el 80% de la carga. El volumen de carga movilizada en estos puertos crecía a
razón del 12% anual, debido, por una parte al crecimiento del comercio y, por
otra, a la transferencia de carga de puertos menores: el 20% restante del
movimiento de carga se realizaba en 67 puertos y crecía a razón del 6% anual.
En el caso de los puertos de
Europa Jan Hoffman (CEPAL, Mimeo, 28 de enero de 1999:9) confirma también
dichas tendencias cuando afirma:"Muchos puertos del Mediterráneo
comenzaron a desaparecer hace cuatro siglos cuando gracias al desarrollo de
sistemas de navegación más precisos, los barcos pudieron obviar la necesidad de
fondear en un puerto todas las noches". "Hoy en día en Europa, la
mayor parte del comercio extra regional solo se realiza a través de los cinco
puertos más importantes del eje El Havre-Hamburgo, gracias a la existencia de
redes de transporte terrestre rápidas y confiables". "En todo el
mundo, la carga se concentra cada vez más en los puertos regionales para su
transbordo, generando redes mundiales de enlaces para el transporte marítimo de
carga contenedorizada". "Dichas redes comprenden un número creciente
de puertos de los países en desarrollo (Jan Hoffman, Ibíd.)".
Además, de los indicadores
antes presentados, en el caso de las exportaciones no petroleras, medidas como
valor se encuentra también una dinámica importante. En efecto estas
representaron 44,200 millones de dólares en 1993 y son 256,779 millones de dólares en el año 2012 (ver
cuadro No. 4 adjunto). Las importaciones de acuerdo al modelo adoptado, también
crecieron, en el primer año fueron 63,140 millones de dólares y son 271,270
millones de dólares en el 2012. Considerando el caso del puerto comercial más
exitosos de México, es decir Manzanillo su ritmo de crecimiento en el período
es de 21.2% de ser 28,042 teus en 1990 a registrar una cifra superlativamente
alta de 1´930,893 teus en el 2012. Como ya se mostró en otros documentos, el
movimiento de carga de México se ha volcado al Pacífico con puertos ganadores
como Lázaro Cárdenas y Manzanillo, que triangulan sus envíos de carga a los
puertos del Oeste de Estados Unidos y dinamizan el comercio que por este lado
del Pacífico realiza con China, Japón, Corea y otros países que integran la
Cuenca del Pacífico.
Cuadro No. 4:
Logros de la privatización portuaria de México
|
Indicadores
|
1990
|
1994
|
2000
|
2004
|
2008
|
2012
|
1990/2012
|
|
Carga total (en millones de toneladas)
|
169.1
|
185.4
|
231.4
|
266.0
|
265.2
|
282.1
|
2.4 %
|
|
Carga contenedorizada (teus)
|
273,149
|
549,921
|
1 315,749
|
1903845
|
3316072
|
4810170
|
13.9 %
|
|
Exportación (millones de toneladas)
|
97.5*
|
100.8
|
124.9
|
142.0
|
128.4
|
124.0
|
|
|
Importación (millones de toneladas)
|
21.5 *
|
21.9
|
51.8
|
52.6
|
66.4
|
87.0
|
|
|
Valor de exportaciones (millones de dólares)
|
s.i.
|
44,200**
|
149996
|
164335
|
240707
|
256779***
|
|
|
Valor de Importaciones (millones de dólares)
|
s.i.
|
63,140 **
|
166,484
|
185580
|
272946
|
271270***
|
|
|
Puerto de Manzanillo (teus)
|
28042
|
63798
|
426717
|
830777
|
1409782
|
1930893
|
21.2 %
|
|
Pasajeros en cruceros (millones de pasajeros)
|
|
1.9**
|
3.1***
|
6.2
|
6.2
|
6.6
|
|
* es 1992 s. i
= sin información. *** 2010 ** 1993
Fuentes: Torres, 2013, p. 101 y 108
y J. Ojeda, 2011 a partir de las fuentes oficiales (SCT).
El mismo cuadro No. 4 adjunto también señala los
cambios que se han producido en los cruceros, utilizando el indicador de
pasajeros transportados que en 1993 alcanzaban 1.9 millones de personas y en el
año 2012 alcanzan los 6.6 millones (ver
J. Torres, 2013:101 y 108). En general, la industria de cruceros se ha
dinamizado resaltando la importancia que cumple Cozumel, en el Caribe, que se
convierte en el primer destino de México con 3.0 millones de visitantes.
Adicionalmente a esta radiografía,
es importante reconocer el aumento de la inversión pública y privada que ha
llegado a las APIS. Los datos de la SCT en informe elaborado en el año 2008
(SCT, 2008:92) comprueban inversiones para el año 2007 por 6,176.6 millones de
pesos de los cuales el 8.9% vino de la misma SCT, el 29.8% de las APIS y el
61.4% de las empresas privadas. Esto significa que las inversiones de las
empresas en muelles, terminales y equipos portuarios son significativas y que
refleja una actividad importante de los negocios marítimos realizados por
particulares, que explican el movimiento de carga y la búsqueda de ganancia que
tienen las empresas y que le permite canalizar inversiones para crecer (ver
cuadro No. 5). El aumento de inversiones realizadas en los puertos aumenta la
capacidad instalada. Por ejemplo, a fines del 2006 y principios de 2007 existía
una extensión de muelles 55% mayor a la que había en 1996 y un número de
unidades de equipo portuario 120% mayor a la de entonces y el doble de áreas de
almacenamiento (SCT, 2008:93).
Cuadro No. 5: Inversiones en infraestructura portuaria
(millones de pesos)
|
Año
|
Total
|
SCT
|
APIS
|
Privada
|
|
1990
|
235.5
|
235.5
|
|
|
|
1991
|
407.8
|
407.8
|
|
|
|
1992
|
336.9
|
336.9
|
|
|
|
1993
|
237.1
|
237.1
|
|
|
|
1994
|
155.7
|
119.9
|
35.8
|
|
|
1995
|
1119.7
|
124.6
|
140.0
|
855.1
|
|
1996
|
1190.6
|
206.9
|
181.0
|
802.7
|
|
1997
|
1530.0
|
185.2
|
294.5
|
1050.3
|
|
1998
|
1692.0
|
116.6
|
495.3
|
1080.1
|
|
1999
|
2422.7
|
399.7
|
671.8
|
1351.2
|
|
2000
|
2740.5
|
161.5
|
924.2
|
1654.8
|
|
2001
|
6338.5
|
156.2
|
848.1
|
5334.2
|
|
2002
|
4150.6
|
162.6
|
740.5
|
3247.5
|
|
Año
|
Total
|
SCT
|
APIS
|
Privada
|
|
2004
|
7390.5
|
256.1
|
1173.4
|
5961.0
|
|
2005
|
7652.6
|
546.8
|
1896.2
|
5209.6
|
|
2006
|
7016.8
|
630.9
|
2115.0
|
4270.9
|
|
2007
|
6176.6
|
547.1
|
1837.4
|
3792.1
|
Fuente:
SCT. Puertos: espacio propicio para la economía y los negocios. México,
2008:92.
Los logros de la gobernanza,
también se expresan en el número de empleos generado y en la cantidad de
empresas instaladas en los puertos que hacen negocios. Al respecto, Carlos
Martner (mayo del 2008:175) indica: "entre 1994 y 2005, se pasó de 12,000
a 23,000 personas empleadas por empresa y terminales portuarias". Sigue
diciendo: "aunque no se tiene cifra oficial sobre los empleos indirectos,
hay evidencias del vertiginoso crecimiento del número de empresa privadas que
prestan servicios de diversa índole en los puertos nacionales".
De acuerdo a este mismo
autor (Martner, mayo del 2008: 175): "en 1994 había registrado solo 150
empresas concentradas en los servicios tradicionales como el avituallamiento,
el suministro de combustibles y la reparación de embarcaciones". "En
el 2004 había mil empresas registradas en una variedad mucho mayor de giros,
desde las actividades tradicionales hasta los modernos servicios, como los
sistemas informáticos y de comunicaciones, relacionados con las nuevas
terminales especializadas y las redes de transporte multimodal".
Reportes recientes de la SCT
(2008:80) demuestran que son 2597 empresas que trabajan en los puertos. Las más
numerosas son las agencias aduanales (son 357), las empresas ligadas al
transporte turísticos por agua (son 1,168 empresas) y las firmas dedicadas al
transporte por aguas interiores (son 366). En el cuadro adjunto No. 6 se
detallan la variedad de empresas que producen servicios y que generan empleos
en el sub-sector marítimo-portuario.
Cuadro No. 6: Número de empresas que actúan en el sector
marítimo portuario, 2003
|
Características de las empresas
|
Número de empresas
|
|
Transporte turístico por agua
|
1 168
|
|
Transporte por aguas interiores
|
366
|
|
Servicios de agencias aduanales
|
357
|
|
Servicios de almacenamiento
|
146
|
|
Otros servicios relacionados con transporte
por agua
|
121
|
|
Otros servicios de intermediación para el
transporte de carga
|
94
|
|
Otros servicios relacionados con el
transporte
|
66
|
|
Marinas turísticas
|
62
|
|
Construcción de obras marítimas, fluviales
y subacuáticas
|
55
|
|
Servicios para la navegación por agua
|
41
|
|
Fabricación de embarcaciones
|
40
|
|
Administración de puertos y muelles
|
38
|
|
Servicios de carga y descarga para el
transporte por agua
|
32
|
|
Transporte marítimo de cabotaje, excepto
petróleo y gas natural
|
12
|
|
TOTAL
|
2 597
|
Fuente:
SCT. "Puertos: espacio propicio para la Economía y los Negocios".
México, 2008:80.
Otros datos como los
ingresos de las APIS y los gastos que realizan las mismas, demostrarían los
resultados beneficiosos de la política portuaria que tiene empresas eficientes
con ingresos y utilidades. De acuerdo a
la información oficial de la SCT el total de los ingresos de las
dieciséis empresas portuarias alcanzaron los 2,008.9 de pesos en el 2000,
registraron un ingreso de 2,832.6 millones en el 2003 y fueron 3 769.1 millones
en el 2006 (SCT, 2008:83). Según J. Ojeda (diciembre 2011:159) el porcentaje de
utilidades respecto al ingreso de las
APIS fue 13% en 1995, 15.4% en 1996, 19% en 1997, 21.9% en 1998, 10.9% en
1999 y 6.5% en el año 2000. Posteriormente, ya las empresas no dan esta información, aunque los balances
consultados que se presentan oficialmente cada año, demuestran que las APIS
siguen teniendo utilidades y son autosuficientes, objetivos que entran en la filosofía de privatizar los
puertos.
En conclusión, considerando
los indicadores de carga, de ingresos y finanzas y teniendo en cuenta el
rendimiento y competitividad de los
puertos, se puede comprobar lo positivo que significan las APIS creadas en base
a un modelo de empresas eficientes y rentables.
Adicionalmente, debe
informarse que durante el año 2012 se promulgó, la Ley de Asociación Público
Privadas (Diario Oficial de la Federación el 16 de enero del 2012), mediante la
cual se reconoce el grave déficit público que tiene la infraestructura y las
carreteras y que complementan el transporte multimodal de México. De acuerdo a
la evaluación presentada, este instrumento permitió el otorgamiento de 28 concesiones, que fueron
otorgadas a los privados, con una inversión de 85,245 millones de pesos y la
construcción de 3,112 kilómetros. De esta manera se viene gestando una nueva
forma de financiamiento público de los servicios, que van a exigir aumentar la
regulación, creando organismos idóneos para ese fin. En América Latina se han
puesto de moda estos organismos como lo enseña el OSITRAN (Organismo Supervisor
de la Inversión en infraestructura de Transporte de uso Público) de Perú.
De las cifras registradas, se
deduce un balance y un panorama optimista de los logros de la gobernanza
portuaria en México; por supuesto que este panorama macroeconómico del problema
no registra los problemas y dificultades que tuvieron los clientes, aspecto
negativos que detectaron las empresas, los cuellos de botellas de la segunda
maniobra (ya corregida), que tienen que ver con las aduanas, y las
restricciones en general, que hay para un mejor circulación de las mercancías
con los distintos actores que intervienen en la cadena productiva, y de
comercio internacional, en donde los puertos son solo los eslabones de la
cadena internacional. Interesará
investigar en otros trabajos, el
rol de los trabajadores que con sindicatos o sin ellos, se convierten en la
pieza clave de la productividad y competitividad de los puertos. Finalmente,
los actores internacionales que tienen que ver con el transporte marítimo y que
son las empresa multinacionales de transporte mundial, con grandes barcos que
comercializan el petróleo, los granos y los contenedores, mediante rutas
fijadas en los centros son también actores que constituyen el "poder
marítimo" y que representan a gobiernos y a empresas extranjeras con
banderas de otros países. Estos últimos, acotan a la gobernanza que se realizan
en nuestros países y que se constituye en políticas vulnerables a lo que sucede
en el mundo internacional, pese a los Tratados Internacionales ya firmados.
4. Resumen y Reflexiones finales:
Este artículo de carácter exploratorio, sobre el tema de la Gobernanza, se
inscribe en el marco de la crisis global y sistémica que caracteriza a algunos países
desarrollados y que afecta el comercio internacional. Tratándose del subsector
marítimo-portuario de México, el estudio de su gobernanza nos lleva a estudiar a las políticas que se aplicaron
en el sector para hacerlo moderno y eficiente y que implicaron no solo la
participación del Gobierno, sino también de actores no públicos que apoyaron los cambios realizados. Dentro de
ellos están las empresas, los sindicatos y en algunos los organismos no gubernamentales
de desarrollo. El balance de la política de privatización o reestructuración
portuaria que implementó México en 1993, con la creación de las empresas
conocidas como APIS, demuestra éxitos, luces y sombras.
El Estado como actor central creó una modalidad de concesión,
por las cuales las APIS a través de la concesión que le otorgó el Estado, pueden
administrar los principales puertos del país, aplicando el modelo conocido como
"land lord". De esta manera desde el punto de vista de la carga
contenedorizada, medida en teus, se logró una tasa de crecimiento promedio
anual, de 15.1%, crecimiento explicado por el ritmo impresionante de
Manzanillo, Veracruz y Lázaro Cárdenas, que se convierten en los puertos
ganadores de México. Este indicador se acompaña de una dinámica muy importante
de inversión del sector privado que logró hacer buenos negocios en los puertos,
con la consiguiente derrama económica que está focalizada en los trabajadores
portuarios que se beneficiaron de los empleos e ingresos. Esta eficiencia
empresarial de cada API todavía no
impacta en el desarrollo regional en donde se ubican las APIS, ya que falta
desarrollar los clusters marítimo-portuarios, siguiendo el modelo noruego. De
acuerdo a este último esquema, en Noruega existen: dueños de embarcaciones, agentes
y brokers, bancos y financieras, seguros, que entran en el campo de los
servicios marítimos. También hay producción y exploración de petróleo y
proveedores de equipos marítimo que reúnen: embarcaderos, astilleros, maquinaria
naval, autoridades marítimas, instituciones facilitadoras y educación marítima.
Como afirma Adolfo Chiri (2011:38) todo lo anterior constituye el cluster
noruego.
La eficiencia y los
logros de México contrastan con algunos discursos críticos tanto de académicos
como de empresarios especializados que plantean que "México está de
Espaldas al Mar", no solo porque los puertos deberán alcanzar su
desarrollo portuario que no tienen, sino también por falta de desarrollo de la
industria naval y del atraso que tiene el sector pesquero mexicano. Por último,
las dificultades que tiene el transporte multimodal y el uso y abuso del
transporte carretero, impide el despegue del sector marítimo, que con este
nuevo gobierno sigue teniendo como prioridad el desarrollo carretero, aunque ya
se observan cambios positivos para desarrollar el modelo ferrocarrilero y el
marítimo, que se deben convertir en los puntales de un nuevo desarrollo
nacional. La moneda está en el aire.
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[1] Es cierto que generalmente nos apropiamos de categorías sin
discutir su pertinencia como es en este caso de “nodo”. Por ejemplo, la UNCTAD (2003) define
a los puertos modernos como: “intercambiadores entre varios nodos de transporte
y por tanto son centros de transporte combinado (J. Ojeda, mayo 2011:18). Antes
C. Martner dice: “aquí aparece con peculiar significación el tema de la
transformación del puerto en un nodo de articulación entre los ámbitos locales
y el ámbito global (C. Martner, septiembre 1999:105). Igualmente la investigadora
Ana María Costa, Susana Brieva y Liliana Iriarte dicen: “el puerto tiende a
convertirse en un nodo directo de valorización de las cadenas productivas y
por tanto en un nodo de valorización de
capital”. En todos los casos se está utilizando la categoría de “nodos” para
estudiar a los puertos. Por lo anterior y siguiendo esta literatura, se usa el
concepto de “nodos” para hablar de puertos.
[2] Como dice Luis Chías y otros (2013:75): “el concepto de
hinterland proviene del alemán y se refiere al área de influencia terrestre o
continental”. “Este concepto se aplica específicamente a la región o distrito
interno tras un puerto, donde se recogen las exportaciones y a través de la cual
se distribuyen las importaciones”. Por su parte el concepto de foreland
proviene del alemán y se refiere específicamente al área acuática
complementaria de un puerto conectada a éste por barco, es decir, al conjunto
de áreas desde donde se atraen las importaciones y se distribuyen las
exportaciones” (Ibíd.).
[3] Para conocer la requisa de Veracruz y otros problemas de la
privatización, puede revisarse el artículo de Germán Alarco y Patricia Del
Hierro (CIDE, Vol. V, Núm. 1, primer semestre de 1996:195-260). En el caso
peruano recomiendo revisar la siguiente publicación: Manuel Dammert: "Los
Puertos Peruanos Contra el Poder Lobbysta Parasitario". Federación
Nacional de Trabajadores de la Empresa Nacional de Puertos (FENTENAPU). Lima,
2006, 1-73.
[4] Para el año 2004 la cifra registrada es de 1, 903, 845
teus que significa 48.1 % más que la cifra utilizada para el año 2000.
[5] Resulta sintomático que un documento de la Secretaría
General de la Organización de los Estados Americanos (CIP-OEA) llegue a la siguiente conclusión: "la
concepción moderna de los puertos se orienta a considerarlos como centros de
negocios, definiendo sus procesos y
controles, bajo el criterio de alcanzar
mayor eficiencia y transparencia en las transacciones, todo lo cual debe propender a la fijación de
costos competitivos de las operaciones de comercio exterior" (OEA, 1998). Últimamente el Programa de
Trabajo 2001 de la S. C. T. dice: " se promoverá la transformación de las Administraciones
Portuarias Integrales (APIS) de
entidades administradoras a centros de negocios que incorporen las mejores
prácticas del mercado y se dará cumplimiento a su programa de obras, en particular, se apoyará el Plan Puebla-Panamá, mediante la ampliación y modernización de los
puertos del Sureste del país"
(Programa de Trabajo. SCT, 2001).